Economía

Europa y los minerales de sangre

Los recursos minerales han jugado y juegan un papel importante dentro de las dinámicas del conflicto y la violencia que afecta al este de República Democrática del Congo (RDC). Las diferentes partes luchan por el control de las minas y las rutas de comercio de minerales, que suponen una fuente importante de financiación para continuar sus actividades.

El proyecto de Reglamento de la Comisión Europea propone solo medidas voluntarias de control de cadena de aprovisionamiento y sólo para las empresas importadoras de estaño, tantalio, wolframio y oro y no afecta a los productos terminados como ordenadores o smartphones

La sociedad civil califica la propuesta como insuficiente.

Desde hace más de 15 años, la población del este de la República Democrática del Congo (RDC) sufre las consecuencias de un conflicto armado que parece no tener fin. La zona es escenario de los más graves abusos sobre los derechos humanos de la población civil: masacres, violaciones en masa, desplazamiento de personas a gran escala o reclutamiento de niños por grupos rebeldes son solo algunos ejemplos. Las cifras son controvertidas pero la mayoría de los cálculos hablan de cientos de miles de desplazados y varios millones de víctimas mortales fruto del enfrentamiento armado, incluyendo el hambre y la enfermedad conectadas con el conflicto.

Los minerales de conflicto o smartphones de sangre

Fue a partir de la década pasada cuando, progresivamente, el rol de la explotación y comercio de los recursos minerales en el conflicto pasó a un primer plano.

Las campañas de sensibilización y lobbying político se centraban en las atrocidades cometidas por los grupos armados y su financiación a través del comercio de minerales. Aquellas enfocadas a amplios sectores de la población, especialmente en Estados Unidos, destacaban directamente la relación entre nuestros smartphones, los minerales necesarios para su producción y los graves abusos sobre los derechos humanos de la población en la RDC. Se utilizaban términos como “minerales de conflicto” o “smartphones de sangre” para centrar el foco de la atención pública en un conflicto a menudo calificado como olvidado.

En Julio de 2010, el Congreso de los Estados Unidos decidió legislar sobre los minerales de conflicto mediante la ya famosa “Section 1502” en el “Dodd-Frank Act”. Como reconoce el propio texto, el objetivo de fondo era tratar de impedir que la explotación y el comercio de los minerales apodados como 3Ts: Casiterita, Columbita-tantalita (Coltán), Wolframita y Oro, continuara ayudando a financiar un conflicto caracterizado por niveles extremos de violencia, especialmente violencia sexual contra las mujeres ejercida tanto por los grupos rebeldes como por el ejército regular.

Dicha legislación impone a las empresas registradas en la Comisión Nacional del Mercado de Valores de Estados Unidos (SEC, por sus siglas en inglés) ciertas responsabilidades respecto a la divulgación del origen de los minerales utilizados en la manufacturación de sus productos y las medidas de debida diligencia tomadas para asegurarse que el comercio con dichos minerales no ha contribuido al conflicto armado en la RDC.

No fue hasta finales de 2012 cuando se aprobó el reglamento que clarifica las obligaciones específicas de las empresas afectadas por la Sección 1502 de Dodd-Frank. Las causas de este retraso fueron la dificultad para regular un asunto tan técnico y, sobre todo, la presión de los grupos empresariales en EEUU, contrarios a la regulación y que intentaron impedir su desarrollo.

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Los efectos sobre el terreno

Mientras tanto, el sector de la minería en el este de la RDC se resentía. Las empresas dejaron de importar minerales de Congo por el riesgo que suponía para su reputación. Antes de conocerse el reglamento final de Dodd-Frank, en septiembre de 2010 el gobierno congoleño decidió suspender la explotación minera artesanal y el comercio de minerales en el este del país, en un intento infructuoso y contraproductivo de interrumpir la violencia y la financiación de grupos armados (incluido el propio ejército regular). La minería artesanal es aquella que, a diferencia de la industrial, se basa primordialmente en el esfuerzo físico de las personas, con mínima o inexistente tecnología y maquinaria.

Aparte de no contribuir a mejorar la situación del conflicto, la suspensión de la explotación y del comercio de minerales, junto con la disminución de la demanda internacional, crearon importantes efectos negativos sobre las condiciones socioeconómicas en el este del país.

La minería artesanal supone una de las principales fuentes de ingresos para las familias, estimándose que entre 500.000 y dos millones de personas trabajan en el sector, donde el numero aproximado de mineros activos en la minería de oro es cuatro veces mayor que el de los 3Ts. Este es un factor importante en la financiación de grupos armados ya que casi la totalidad de la producción de oro de la RDC es exportada a través del contrabando. Ello permite a dichos grupos financiarse fácilmente mediante la minería, el comercio o la imposición de tributos.

La minería artesanal es un sector opaco y mayoritariamente informal donde las condiciones laborales y de seguridad son terribles. Describir las implicaciones negativas que el sector minero artesanal de Congo tiene sobre los derechos humanos requeriría otro análisis adicional que hablara sobre los derrumbes en las minas, el trabajo infantil o el trabajo esclavo, entre otros muchos problemas; sin subestimar la extrema importancia de este tema, este artículo se centra en los minerales de conflicto.

El decrecimiento del comercio y la suspension de las actividades mineras artesanales se ha denominado el “de facto embargo” de minerales del este de la RDC. Así, los ingresos de muchas familias disminuyeron. Las posibilidades de enviar a todos los niños de una familia a la escuela se redujeron, los hábitos alimenticios empeoraron junto con la capacidad de comprar medicinas, realizar pequeñas inversiones en ganado o ahorrar parte de los ingresos. Como consecuencia, la rudimentaria economía de las comunidades que dependen de la minería también se vio negativamente afectada al disminuir el consumo.

Ya han pasado casi cuatro años desde la aprobación de Dodd-Frank. En este periodo, muchas cosas han ocurrido mientras la violencia continúa en el este del país. Cabe destacar, entre estos acontecimientos, la implementación sobre el terreno de interesantes iniciativas nacionales, regionales e internacionales que tratan de romper las relaciones entre el comercio de minerales y la financiación del conflicto.

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Perspectivas desde el presente

En el momento actual, la Unión Europea prepara su propia regulación sobre los minerales de conflicto. Este mes se conocerán importantes detalles acerca del proyecto legislativo, tales como si el ámbito de aplicación se amplía a otros países en conflicto o sólo se restringe a la RDC, si los recursos sobre los que recaerá la regulación serán los minerales o también entrarán en consideración otros recursos naturales, la naturaleza voluntaria u obligatoria de los requerimientos para las empresas, y el tipo de empresas afectadas.

En este contexto, es importante examinar lo ocurrido en RDC desde la aprobación de Dodd-Frank y seleccionar las lecciones aprendidas para conseguir una regulación más efectiva a nivel europeo y evitar la creación de más efectos adversos.

Con este objetivo, IPIS (International Peace Information Service) se embarcó en un proyecto de investigación del que formé parte. Durante cinco semanas recorrimos la zona oriental de un país de una superficie casi cinco veces mayor que la de España, realizando entrevistas con autoridades mineras, cooperativas, académicos, ONGs y otras partes interesadas en las ciudades principales`. También visitamos ocho zonas mineras donde entrevistamos a los propios mineros, sus esposas, comerciantes de minerales y autoridades locales.

El producto final de este estudio es un informe del que se pueden extraer observaciones generales útiles para comprender la situación actual y contribuir para que la legislación europea sea lo más efectiva posible. Vamos a destacar algunas de ellas a continuación.

La evolución de la situación socioeconómica

En todas las zonas mineras analizadas se observó que la suspensión de las actividades mineras y el embargo de facto tuvo efectos nefastos sobre las condiciones socioeconómicas de la población local.

A pesar de ello, la situación ha mejorado en ciertas áreas en el último año, donde el comercio de minerales se reactiva progresivamente. Frecuentemente se trata de áreas concretas donde alguna de las iniciativas mencionadas anteriormente para tratar de separar el comercio de minerales de la financiación del conflicto han sido implementadas.

Algunas de las medidas son, por ejemplo, la creación de Centros de Negociación, donde los mineros e intermediarios comercian con la mercancía bajo la supervisión de las autoridades locales y sin la interferencia de actores armados. Otra de las iniciativas consiste en la creación de un sistema de trazabilidad donde, mediante el etiquetado de las bolsas donde se transporta el mineral, se consigue conocer la mina de origen y los diferentes intermediarios que toman parte en la cadena de aprovisionamiento.

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El conflicto no es sólo cuestión de minerales

Como se subrayaba al inicio del artículo, los recursos minerales no son la causa del conflicto aunque contribuyan a prolongarlo. Es evidente que cualquier estrategia para acabar con el conflicto en el país tiene que pasar necesariamente por abordar la situación de los recursos minerales. No obstante, otros temas son igualmente importantes: los conflictos territoriales, la situación respeto a los refugiados, la falta de control del territorio por parte del gobierno sobre el este del país, la reforma de las fuerzas armadas, la desmovilización e integración de grupos rebeldes en el ejército regular, etc.

Además, hay que tener en cuenta que los minerales de conflicto no son la única fuente de ingresos para los grupos armados. La imposición ilegal de tributos, el comercio de carbón, la caza furtiva o el apoyo económico de redes extranjeras suponen importantes alternativas de financiación que ya están siendo utilizadas.

La participación de los actores locales

Uno de los elementos esenciales para abordar con éxito el complejo problema de los minerales de conflicto es la consulta y la efectiva participación de los actores locales en el diseño y la implementación de las diferentes iniciativas que tratan de romper los vínculos entre el conflicto y el comercio de minerales.

Sobre el terreno, en ocasiones, se detecta el desacuerdo con la manera en que algunas de estas iniciativas son puestas en práctica: sin tener suficientemente en cuenta a los actores locales. No hay duda de que si el problema quiere ser resuelto de forma permanente y sostenible, la participación de las diferentes partes interesadas (sociedad civil, autoridades locales, agencias gubernamentales…) es imprescindible. No obstante, queda la duda de si existe la voluntad política y la capacidad suficiente para crear soluciones en un contexto de corrupción institucionalizada.

La falta de voluntad política.

El conflicto en RDC en general y el problema de los minerales de conflicto en particular tiene un componente regional y, por tanto, la solución será fruto de la colaboración de los diferentes países en la región. Por el contrario, parece no haber una clara voluntad política si se observa el escaso éxito de los esfuerzos multilaterales hasta el momento y los casos en los que se ha probado el apoyo de países vecinos a grupos guerrilleros en el este de RDC.

El propio gobierno de RDC parece tener poca voluntad de controlar el sector minero artesanal. Una de las razones podría ser la falta de incentivo económico. A pesar de ser una fuente de ingresos para cientos de miles de personas, el esfuerzo por controlar el sector sería compensado con una recaudación de tributos mínima si se compara con los procedentes de la minería industrial. A parte de las razones económicas, las limitaciones del aparato del estado para llevar a cabo tan compleja tarea deben ser tenidas en cuenta.

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¿Es capaz el Estado de controlar el sector minero artesanal?

Los expertos lo llaman “formalización”, la capacidad de regular y poner en práctica políticas gubernamentales para controlar el sector minero artesanal. En cambio, hay diversos problemas estructurales que hacen imposible la formalización hoy por hoy.

El Estado ni siquiera controla todo el territorio en el este del país. Además, muchas zonas mineras permanecen bajo el control de grupos armados, casi la mitad de las que IPIS ha podido examinar (véase mapa para más detalles ).

La corrupción en las estructuras del estado es enorme y los funcionarios extorsionan tanto a mineros como a comerciantes para completar un salario insuficiente y en ocasiones impagado. Además, las agencias mineras no tienen la capacidad técnica y material para controlar el sector: carecen de personal, de la formación necesaria y de vehículos para cubrir grandes distancias.

La implementación de las iniciativas respecto a los minerales de conflicto

Todas las iniciativas diseñadas o puestas en marcha sobre el terreno en el este del país para abordar el problema de los minerales de conflicto y la financiación de grupos armados requiere la participación de las agencias estatales. El problema que subyace es que resulta difícil imaginar que dichos servicios del estado sean capaces de implementar o supervisar el funcionamiento de las iniciativas excepto en zonas muy concretas que formen parte de proyectos piloto. La puesta en práctica de manera general en el sector será uno de los grandes desafíos para los próximos años.

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Un vistazo al lado bueno

Resulta difícil ser optimista. Sin embargo, también hay motivos para mantener la esperanza. Por ejemplo, importantes fabricantes de la industria electrónica se han lanzado al objetivo de conseguir una cadena de aprovisionamiento “libre de conflicto” para los minerales utilizados en la fabricación de sus productos sin necesariamente abandonar RDC. En enero Intel proclamaba públicamente que sus microprocesadores pasaban a ser conflict-free (libres de conflicto), no sin controversia.

No obstante, lo que quizá sea más importante es la visibilidad y la relevancia que ha adquirido el debate respecto al origen de los minerales utilizados en nuestros productos electrónicos de consumo. Las demandas de la sociedad hacen que los políticos se planteen legislar sobre este asunto. Las de los consumidores fuerzan a las empresas a buscar soluciones sostenibles. Nos mantenemos expectantes ante las decisiones políticas que se tomarán a nivel europeo este mes y las de la industria con la esperanza de que éstas contribuyan tanto al fin del conflicto como a la mejora de las condiciones de vida de la población.

Actualización 6 de Marzo 2014

El pasado 5 de Marzo se conocía el proyecto de Reglamento propuesto por la Comisión Europea respecto al comercio responsable de minerales procedentes de zonas de conflicto. La Comisión propone medidas voluntarias de control de cadena de aprovisionamiento sólo para las empresas importadoras de estaño, tantalio, wolframio y oro en la Unión Europea.

Las reacciones no se han hecho esperar. La sociedad civil califica la propuesta como insuficiente y por debajo de las expectativas. Su efectividad está puesta en duda al tratarse de medidas de carácter voluntario, a diferencia de la legislación en EEUU, y que sólo afectan a los importadores de dichos minerales. Se pierde así una oportunidad única para regular adecuadamente no sólo la importación de ‘minerales de conflicto’ sino también la de productos terminados como ordenadores o smartphones, que contienen dichos metales.

La propuesta pasa ahora al Parlamento Europeo y al Consejo, que todavía tienen la oportunidad de proponer medidas más estrictas para que el comercio en la Unión Europea no favorezca los conflictos armados y los abusos sobre los derechos humanos.